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Accueil Actualités Adoption de la décison-cadre européenne au 17 mai 2011
Adoption de la décison-cadre européenne au 17 mai 2011
Mercredi 25 mai 2011

(Mis à jour le 18 octobre 2011)
Rapport de Luigi Cajani, lu à l’assemblée générale de Liberté pour l'Histoire, le 21 mai 2011, à Paris, sur l’adoption de la part des États membres de l’Union européenne de la décision-cadre 2008/913/JAI du Conseil de l’Europe du 28 novembre 2008 sur la « lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal ».

Selon l’article 10.1 de la décision-cadre, tous les États membres auraient dû l’adopter avant le 28 novembre 2010, ce qui n’a pas été le cas pour une bonne partie d’entre eux. À la fin du mois d’avril 2011, seuls quelques pays s’y sont conformé, quoique avec retard, tandis que certains sont en train d’achever la procédure et d’autres, notamment l’Italie, ne l’ont pas encore entamée. Les mesures déjà prises forment en tout cas un tableau significatif par son hétérogénéité, ce qui n’est pas pour surprendre, étant donné les réserves que plusieurs États avaient fait mettre en annexe de la décision-cadre.

La décision-cadre vise deux types d’infractions : les actes racistes et xénophobes (art. 1. §1.a,1.b) et « l’apologie, la négation ou la banalisation grossière publiques des crimes de génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre […] lorsque le comportement est exercé d’une manière qui risque d’inciter à la violence ou à la haine à l’égard d’un groupe de personnes ou d’un membre d’un tel groupe » (art. 1. § 1.c, 1.d). La peine maximale prévue est « d’au moins un à trois ans d’emprisonnement » (art. 3.2).

Dans l’analyse des mesures prises par les États membres, je me suis intéressé exclusivement à la seconde catégorie de crimes, qui est la plus innovatrice et la seule qui pose problème aux historiens.

On peut classer ces mesures en trois catégories :

  1. adoption intégrale ou avec des limites plus ou moins importantes ;
  2. adoption avec élargissement du champ d’application ;
  3. rejet substantiel.

1. Adoption intégrale ou avec limites

Parmi les États de la première catégorie, nous considérerons d’abord Malte, qui a introduit pour la première fois dans leur droit une législation antinégationniste suite à la décision-cadre, et puis ce qui avaient déjà une législation antinégationniste, avec ou sans référence explicite au génocide juif (Allemagne, Autriche, Belgique, France, Roumanie, Espagne, Portugal), et qui donc peuvent être censés avoir déjà accepté, au moins en partie, la décision-cadre.

Malte
Le 17 juillet 2009, le Code pénal de l’île de Malte s’est enrichi d’un article 82-B qui punit de huit mois à deux ans d’emprisonnement « quiconque justifie, nie ou banalise grossièrement en public génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre visant un groupe de personnes ou un membre d’un tel groupe défini par référence à la race, la couleur, la religion, l’ascendance ou l’origine nationale ou ethnique lorsque le comportement est exercé d’une manière qui : a) risque d’inciter à la violence ou à la haine à l’égard d’un groupe de personnes ou d’un membre d’un tel groupe ; b) risque de troubler l’ordre public ou qui soit menaçant, injurieux ou insultant ». Suit un article 82-C, qui ajoute aux crimes précédents les crimes contre la paix, complétant et explicitant ainsi la référence aux crimes jugés par le Tribunal de Nuremberg contenue dans l’article 1. §1 d de la décision-cadre du Conseil de l’Europe. Nous avons là un premier un cas de transposition fidèle de la décision-cadre.

Allemagne
L’Allemagne punit depuis 1994 par une peine maximale de cinq ans d’emprisonnement ou une amende quiconque « justifie, nie ou minimise » les crimes commis « sous le régime nazi » (art. 130.3 du Code pénal) de façon publique et en perturbant la paix publique. Les crimes commis par d’autres régimes, tels que ceux mentionnés par la décision-cadre, en étaient jusqu’à présent exclus et le restent dans la nouvelle formulation de cet article, approuvée le 16 mars 2011, dans la foulée de la décision-cadre, mais aussi d’un protocole additionnel du 28 janvier 2003 à la Convention du Conseil de l’Europe du 23 novembre 2001 sur la cybercriminalité. Le seul changement que l’Allemagne ait cru devoir apporter à son code pénal concerne l’élargissement des victimes des actes racistes et xénophobes aux individus, là où la version précédente de l’article 130 ne prenait en considération que les collectivités. L’Allemagne se limite donc à son propre passé et aux crimes jugés par le Tribunal de Nuremberg, sans accepter l’élargissement à d’autres crimes contre l’humanité.

Autriche
L’Autriche avait introduit en 1992 un article du Verbotsgesetzt, la loi d’interdiction du parti nazi de 1947, punissant d’une peine de un à dix ans d’emprisonnement (vingt dans les cas particulièrement graves) quiconque « nie, minimise grossièrement, approuve ou essaye de justifier le génocide et les autres crimes nazis ». Une proposition de loi envisage l’extension à la punition des propos racistes et xénophobes qui visent les individus et exclue les crimes commis par d’autres que les nazis, à l’instar de l’Allemagne, mais elle n’a pas encore été approuvée par Le Parlement.

Belgique
La Belgique punit depuis 1995 « la négation, la minimisation, la justification ou l’approbation du génocide commis par le régime national-socialiste allemand » avec de huit jours à un an d’emprisonnement et d’une amende. Remarquons l’imprécision de la formule : le génocide au singulier désigne-t-il l’extermination des juifs ou couvre-t-il toute la politique génocidaire nazie, donc aussi contre les tziganes ? En 1998, le Sénat a reconnu la réalité du génocide arménien, mais, en 2005, il a bloqué un projet de loi visant à punir sa négation. En ce qui concerne la décision-cadre, selon une communication personnelle que j’ai reçue du ministère de la Justice, une proposition de loi a bien été préparée en vue de l’adopter dans le droit belge, mais elle n’a pas été présentée au Parlement à cause de la crise politique durable que traverse le pays. Jusqu’à ce jour le texte du projet de loi n’a pas été rendu public.

France
En France, la loi Gayssot punit d’une peine d’un mois à un an d’emprisonnement et d’une amende la négation de tous les crimes nazis. Tout récemment, le Sénat a rejeté un projet de loi visant à punir de la même manière la négation du génocide arménien. La procédure d’adoption de la décision-cadre n’a pas encore été mise en marche, mais on peut s’attendre à ce qu’elle se conformera à la réserve formulée par la France en 2008, selon laquelle elle ne rendrait « punissables la négation ou la banalisation grossière des crimes […] que si ces crimes ont été établis par une décision définitive rendue par une juridiction internationale », ce qui en limiterait considérablement le champ d’application, en excluant notamment le génocide arménien.

Roumanie
En 2002, la Roumanie a adopté une loi contre le racisme qui punit de six mois à cinq ans d’emprisonnement la négation de l’Holocauste et du génocide nazi des Tsiganes, qui a particulièrement frappé ce pays. Le ministère de la Justice roumain considère à ce titre que la décision-cadre est déjà intégrée dans la législation roumaine et qu’aucune mesure supplémentaire n’est nécessaire.

Espagne
L’Espagne a ajouté en 1996 à son code pénal l’article 607.2 qui punit d’un à deux ans d’emprisonnement la négation ou la justification de tout génocide. En 2007, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelle la notion de « négation », ne conservant que celle de « justification ». Je viens d’apprendre par le ministère de la Justice, que l’adoption de la décision-cadre posait de nouveaux problèmes qui n’ont pas encore été résolus.

Portugal
Le Portugal ,avec l’article 240 du Code pénal de 2007 qui traite de la discrimination raciale, religieuse ou sexuelle, punit de six mois à cinq ans d’emprisonnement la diffamation ou l’injure contre un individu où un groupe pour cause de race, etc., notamment par la « négation de crimes de guerre ou contre la paix et l’humanité » : il s’agit donc bien ici de la « négation », et tous les crimes de ce genre sont visés, sans égard pour qui les a commis. Le Ministère de la Justice m’a communiqué que cette législation est censée satisfaire pleinement la décision-cadre.

2. Adoption avec élargissement du champ d’application

La deuxième catégorie comprend certains États, parmi ceux qui se trouvaient au-delà du rideau de fer, qui ont saisi l’occasion de la décision-cadre pour insérer dans leur législation la référence explicite aux crimes du communisme, un thème présent dans leur agenda politique soit au niveau interne soit dans leurs rapports avec la Russie. Et en effet, pendant les débats sur la décision-cadre, l’inclusion des crimes du communisme avait été soulevée plusieurs fois. Même si cette requête n’a pas été retenue dans le texte final, le Conseil de l’Europe s’est engagé à organiser une audition publique sur ce thème pour examiner l’opportunité d’une nouvelle décision-cadre.

Lituanie
L’article 170-2 du Code pénal lituanien promulgué le 15 juin 2010 punit d’une peine pouvant aller jusqu’à deux ans d’emprisonnement et d’une amende l’approbation, la négation ou la minimisation grossière des crimes de génocide, contre l’humanité ou de guerre définis par un texte de l’Union européenne ou du gouvernement lituanien ou par une sentence d’un tribunal international ou lituanien. À cela s’ajoute une mention explicite de la double agression nazie et soviétique contre la Lituanie et des crimes commis sur son territoire ou contre ces citoyens, y compris en 1990-1991.

Lettonie
La Lettonie pendant  le travaux sur décision-cadre s’était beaucoup engagé pour l’inclusion des crimes du communisme, et avait fait inséré dans les minutes finales une déclaration en ce sens. Dans la formulation du nouvel article 74-1 du Code pénal, promulgué le 21 mai 2009, on ne trouve toutefois pas cette mention explicite, mais plutôt une formulation générique, qui évidemment couvre aussi les crimes communistes, mais s’élargi à tous les crimes de ce genre. Cet article prévoit une peine de privation de la liberté ou de travaux publics d’un minimum de cinq ans pour ceux qui se rendent coupables de « glorification publique d’un génocide, crime contre l’humanité, crime contre la paix ou crime de guerre ». Il faut noter ici que les trois crimes prévus par la décision-cadre, à savoir l’« apologie », la « négation » ou la « banalisation grossière », sont remplacés par la « glorification », qui semble couvrir seulement l’apologie et exclure les deux autres. La peine prévue est par ailleurs particulièrement lourde.

Hongrie
Le cas hongrois est très significatif en ce qu’il illustre de façon éclatante les biais politiques à l’œuvre derrière ces questions. La décision-cadre a été adoptée une première fois par la Hongrie en janvier 2010 avec l’article 269-C du Code pénal qui punit d’une peine de trois ans d’emprisonnement quiconque nie, met en doute ou minimise l’Holocauste, sans référence à d’autres crimes. Après les élections d’avril 2010, l’arrivée de la droite au pouvoir a entraîné un rabotage immédiat de cet article : la mention explicite de l’Holocauste a été remplacée par celle de « génocides » en général et aux « crimes contre l’humanité » commis par les nazis ont été ajoutés les crimes commis par les régimes communistes. Aucune indication n’est fournie sur l’identité des autorités autorisées à établir de tels crimes.

3. Rejet substantiel

Cette dernière catégorie est constituée des États membres qui refusent d’adopter les §§ 1.c et 1.d de l’article 1 de la décision-cadre, c’est-à-dire ceux qui font référence à des événements historiques précis.

Royaume-Uni
Le Royaume Uni considère que la décision-cadre est déjà couverte par son Public Order Act de 1986, même si ce dernier se borne à réprimer tout acte susceptible d’inciter à la haine raciale en général.

Irlande, Pays Bas, Danemark, Suède
Il en va de même du Prohibition of Incitement to Hatred Act irlandais de 1989, de l’article 137, alinéas c, d et e, du Code pénal hollandais, de l’article 266.b du Code pénal danois et du chapitre 16, section 8, du Code pénal suédois. Ces États se sont à maintes reprises opposés à l’adoption de la décision-cadre, qu’ils considèrent comme potentiellement attentatoire à la liberté d’expression. En donnant une interprétation extensive à leurs législations antiracistes existantes, ces États ont trouvé le moyen de sauvegarder leur tradition juridique tout en refusant la logique et la raison d’être de la norme européenne, dont ils ne retiennent que la première partie de l’article 1 (alinéas a et b).

À rebours des intentions de la Commission européenne, qui visaient à une homogénéisation des législations des États membres, le processus en cours montre donc une forte différenciation, avec une prévalence des cultures juridiques et des agendas politiques locaux. On verra si et comment, une fois ce processus terminé, la Commission réagira.