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Accueil Actualités Intervention de Luigi Cajani à l’assemblée générale de Liberté pour l’histoire, 2 juin 2012
Intervention de Luigi Cajani à l’assemblée générale de Liberté pour l’histoire, 2 juin 2012
Mardi 04 décembre 2012

Le 28 novembre 2010 était la date limite pour l’adoption par les États membres de l’Union européenne de la Décision-Cadre 2008/913/JAI du Conseil du 28 novembre 2008 sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal. Un an et demi s’est écoulé depuis cette échéance et le tableau est encore incomplet. Quelques États membres manquent encore à l’appel, et, surtout, le tableau est fort différencié.

Les États membres qui ont adopté la Décision-Cadre l’ont fait chacun suivant son agenda politique et sa tradition juridique. C’est à la lumière de ce résultat, encore partiel mais déjà très significatif, qu’il faut évaluer l’impact de la Décision-Cadre. En effet, si le sens politique de cette Décision est très clair, là où elle déclare qu’« il est… nécessaire de rapprocher davantage les législations pénales des États membres pour assurer l’application d’une législation claire et complète afin de combattre efficacement le racisme et la xénophobie » (Introduction, § 4), sur le plan juridique ce rapprochement se heurte à plusieurs problèmes relevant des différentes législations nationales, problèmes qui se sont d’ailleurs déjà manifestés pendant la préparation de cette Décision-Cadre et qui en ont retardé l’approbation.

La Décision-Cadre prend en compte ces problèmes en reconnaissant qu’« étant donné que les traditions culturelles et juridiques des États membres diffèrent dans une certaine mesure, et en particulier dans ce domaine, une harmonisation complète des législations pénales n’est pas possible dans l’état actuel des choses » (Introduction, § 4). La formulation même de l’art. 1 laisse une grande ouverture par rapport aux changements dans la législation : « Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour faire en sorte que les actes intentionnels ci-après [c’est-à-dire infractions relevant du racisme et de la xénophobie, y compris l’apologie, la négation ou la banalisation grossière publiques des crimes de génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre] soient punissables ».

On ne demande donc pas aux États membres d’introduire la mention spécifique des crimes de négationnisme dans les législations nationales, qui sont pourtant sa véritable raison d’être, mais seulement d’adopter des mesures qui, d’une manière ou l’autre, permettent de les punir. Il y a donc des États membres qui considèrent que leur législation existante contre le racisme, bien qu’elle ne fasse aucune mention explicite des crimes de négationnisme, est suffisante pour satisfaire les buts de la Décision-Cadre.

Parmi ces États on trouve le Royaume-Uni, l’Irlande, les Pays-Bas, le Danemark et la Suède, qui ont une forte tradition de sauvegarde de la liberté d’expression. D’autres États, tels que Malte, la Lettonie, la Lituanie et la Hongrie, ont introduit pour la première fois des normes antinégationnistes, les deux derniers en ajoutant la mention explicite des crimes du communisme, dont l’absence dans la Décision-Cadre avait soulevé beaucoup de critiques chez certains États autrefois situés au-delà du « rideau de fer ».

Un autre cas est celui d’États tels que l’Allemagne, l’Autriche, le Portugal, et la Roumanie, qui avaient déjà une législation punissant les crimes de négationnisme, bien qu’avec des formulations différentes de celles de la Décision-Cadre, par exemple avec ou sans référence explicite au génocide juif. Ils n’y ont donc pas ou peu apporté de modifications.

Reste un groupe d’États qui, pour des raisons différentes, n’ont pas encore adopté la Décision-Cadre. La Belgique a déjà une législation antinégationniste très poussée, mais son ministère de la Justice considère que quelques changements sont à adopter suite à la Décision-Cadre. Le débat parlementaire à ce sujet a été bloqué par la longue crise politique que connaît le pays, et à présent il n’a pas encore démarré. En Grèce, où il existe une législation punissant en général le racisme, un projet de loi a été préparé, qui punit aussi les crimes de négationnisme, mais il a été bloqué au Parlement en janvier 2012, notamment à cause de l’opposition du parti d’extrême droite LAOS, qui était à l’époque au gouvernement avec le parti majoritaire Nea Dimokratia.

L’Italie n’a encore rien fait, malgré une déclaration d’Angelino Alfano, l’ancien ministre de la Justice du gouvernement Berlusconi, qui, le 25 janvier 2011, lors d’un colloque à Rome de l’association culturelle juive Hans Jonas, avait annoncé la constitution d’un groupe de travail sur une loi visant à pénaliser la négation de l’Holocauste. Il faut à ce propos rappeler la forte opposition des historiens italiens lorsque, en 2007, un autre ministre de la Justice, Clemente Mastella, du gouvernement Prodi de centre gauche, avait proposé une loi identique, opposition qui l’avait amené à retirer sa proposition.

Le cas français mérite dans ce contexte une attention particulière. La France, lors de l’approbation de la Décision-Cadre, avait formulé une réserve selon laquelle elle ne rendrait « punissables la négation ou la banalisation grossière des crimes […] que si ces crimes ont été établis par une décision définitive rendue par une juridiction internationale ». Une telle réserve, qui est en phase avec les recommandations du Rapport Accoyer, est prévue par l’article 1 § 4 de la Décision-Cadre. Elle a pour effet de limiter considérablement le champ d’application de la Décision-Cadre, en excluant notamment les cas arménien et ukrainien. En effet, mis à part le Tribunal de Nuremberg, les seuls tribunaux internationaux sont ceux sur le Rwanda et sur l’ancienne Yougoslavie, qui s’occupent seulement des crimes commis dans les contextes respectifs de ces pays, et la Cour pénale internationale, qui n’a pas de compétence rétroactive et peut juger seulement les crimes commis après le 1er juillet 2002.

Cette réserve a ceci de positif qu’elle ne reconnaît pas aux Parlements nationaux la possibilité de « dire l’histoire », en clôturant ainsi beaucoup de conflit en cours. Elle évite en outre d’admettre que des tribunaux nationaux se prononcent sur n’importe quel événement du passé, avec de surcroît le risque de sentences opposées. Toutefois, le recours aux sentences des tribunaux internationaux ne va pas sans poser problème. Tout d’abord parce qu’on admet ainsi qu’un tribunal, peu importe qu’il soit international, puisse « dire l’histoire » et de façon définitive, alors même que la méthodologie comme les buts des juges et des historiens ne coïncident pas et que la recherche historique avance toujours et de façon plurielle sans s’arrêter à une sentence.

Pour terminer, si les historiens d’aujourd’hui peuvent se sentir tranquilles, sauf s’ils touchent les cas du Rwanda et de l’ancienne Yougoslavie, ceux du futur auront à se confronter avec les sentences de la Cour pénale internationale.

Cette réserve avait été rappelée à l’Assemblée nationale française en janvier 2010 par le garde de Sceaux de l’époque, Michèle Alliot-Marie lors d’une réponse à une question présentée par le député Michel Vauzelle à propos de l’adoption de la Décision-Cadre. Le ministre avait souligné l’importance de « concilier… la nécessaire répression de la négation ou de la banalisation grossière des crimes de génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre… et les principes fondamentaux de la liberté d’expression, défendus notamment par des historiens, des philosophes et des juristes1 », et avait annoncé – sans davantage de précisions – que certaines modifications aux lois des 29 juillet 1881 et 29 juillet 1982 auraient bientôt été présentées.

Depuis lors la question de l’adoption de la Décision-Cadre a été absorbée par le débat autour de la loi Boyer, qui punit « ceux qui ont contesté ou minimisé de façon outrancière… l’existence d’un ou plusieurs crimes de génocide défini à l’article 211-1 du Code pénal et reconnus comme tels par la loi française ». Cette loi va à l’encontre de toute la démarche accomplie par le Rapport Accoyer et la réserve française à la Décision-Cadre, et représente un revirement inattendu. Le chemin de cette loi Boyer, fort influencée par des préoccupations politiques nationales et internationales, ne semble en tout cas pas simple. Approuvée par l’Assemblée nationale en décembre 2011 et par le Sénat en janvier 2012, elle a été cassée en février 2012 par le Conseil constitutionnel. Malgré cela, M. Hollande, le nouveau président de la République, s’est engagé à la représenter.

Dans ce contexte, il me semble nécessaire de réfléchir sur le tableau actuel de l’adoption de la Décision-Cadre, dont j’ai présenté les traits essentiels. À l’état actuel, je crois que rien n’oblige, sur le plan technique, à adopter entièrement la Décision-Cadre, comme le montre l’attitude du Royaume-Uni et d’autres États. Le Conseil, comme prévu par le § 3 de l’article 10 de la Décision-Cadre, fera, avant le 28 novembre 2013, un réexamen de ce texte sur la base de cette expérience d’adoption de la part des États membres, notamment en évaluant « si les différences existant entre les législations nationales ont causé des problèmes en ce qui concerne la coopération judiciaire ».

On verra alors comment les différences dans l’adoption de la Décision-Cadre seront considérées par le Conseil. Sur cette évaluation pèsera certes l’attitude des États membres envers la Décision-Cadre, et cela signifie qu’ils portent une responsabilité lourde pour l’évolution du rapport de la politique avec non seulement les historiens, mais en général avec la société civile.

Luigi Cajani

Intervention de Pierre Nora à l’assemblée générale de Liberté pour l’histoire, 2 juin 2012
Intervention de Robert Badinter à l’assemblée générale de Liberté pour l’histoire, 2 juin 2012

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[1] Réponse publiée au Journal officiel, 5 janvier 2010, p. 166.